美国疫苗的监管

亘古以来，传染病给人类健康带来了严重的威胁。疫苗是用病原微生物（如细菌、立克次氏体、病毒等）及其代谢产物，经过人工减毒、灭活或利用基因工程等方法，制成的用于预防传染病的自动免疫制剂。它有效地预防、控制传染病的发生和流行，捍卫着个体和公众的健康。在全球各国，美国疫苗监管的经验最丰富，在全球居于领先地位。我们不妨梳理一下美国疫苗监管法律制度的历史，对其监管框架加以介绍，以期对我国疫苗监管的完善有所借鉴。

美国疫苗监管简史

在1902年之前，由设在纽约斯坦顿岛的海军医疗服务机构卫生实验室，负责对疫苗进行检测。而在1901年，在美国圣路易斯，接种的白喉抗毒素为破伤风疫苗所污染，造成13名儿童死亡；同年，在美国新泽西州的卡姆登，9名儿童接种了受污染的天花疫苗后死于破伤风。在此背景下，美国于1902年7月1日颁布了生物制品控制法（Biologics Control Act），该法要求海军医疗服务机构卫生实验室在随后的几年里颁布规章，以确保疫苗的安全、纯度和效价。

美国海军医疗服务机构卫生实验室随后颁布了天花疫苗、狂犬疫苗等标准，并给相应的疫苗生产企业颁发了许可证。该实验室于1930年更名为国立卫生研究院(NIH)，国立卫生研究院在1934年颁布规章，要求给疫苗生产企业的许可，应以对相关有效性证据的确证为前提。所有这些规定，都成为美国1944年公共卫生服务法内容的一部分。

在美国疫苗监管过程中，具有里程碑意义的是1955年的Cutter实验室事件。Cutter实验室制备的脊髓灰质炎疫苗，由于在用福尔马林灭活相应病毒时不够彻底，未能杀死所有病毒，12万名儿童接种了Cutter实验室的疫苗，结果造成4万名儿童因此染病，其中260人瘫痪，110人死亡。这导致对疫苗规定更为严格的标准，进行更为严格的控制。这导致国立卫生研究院将所属的生物制品控制实验室升格为下辖7个实验室，具有独立实体地位的生物标准部，也促使了疫苗不良反应监测体系的兴起。

1972年7月1日，生物标准部成建制地并入美国食品药品管理局（FDA），目前，美国FDA的生物制品审评和研究中心（CBER）在疫苗监管中发挥着重要作用，疫苗监管不仅要依据公共卫生服务法的规定，还要遵守食品、药品和化妆品法及相关药品规章中的要求。美国食品药品管理局还针对疫苗类生物制品的研究开发、生产和控制、标签和说明书、不良事件报告等事项，颁布了大量的技术指南。

美国疫苗监管框架

不妨检视一下美国在疫苗研制、生产、运输、储存、使用及反馈等各个环节的监管做法。

在开展疫苗临床试验之前，疫苗研发的申办者必须向美国食品药品管理局提交研究用新药申请，在申请中要描述疫苗质量控制方法、疫苗安全信息、临床试验方案等。申请如获批准，则可开展共分三期的疫苗临床试验。临床试验成功完成后，申办者可向FDA提交生物制品许可申请，FDA在疫苗审评中可能会征求“疫苗和相关生物制品咨询委员会”的意见。

从事疫苗类产品的生产，要获得FDA的生产许可，要证明该产品安全、纯净和有效，该产品的生产过程必须遵守药品生产质量管理规范（GMP）。在活疫苗生产过程中，只允许与疫苗株培养、疫苗生产和设备维护确实相关的人员进入专用生产区域，以防止交叉污染。疫苗中使用的防腐剂、外来蛋白质、抗生素、稀释剂等任何成分，都不能对疫苗安全性、有效性造成不利影响。

在美国，要求疫苗装运和疫苗到货时间间隔不应大于48小时，疫苗日常储存时，冷藏室的温度应当保持在2℃－8℃，冷冻室的温度应当保持在－15℃或更低。应在冰箱中放置大瓶装的水，以便在打开冰箱门时可以保持温度不变。

此外，部分疫苗在储存方面有特殊要求，例如，麻疹、风疹及腮腺炎疫苗均应避光保存，而水痘疫苗除要求避光外，尚需冷冻保存。疫苗储存场所负责人还应制定书面的紧急预案，以保证在发生断电或机械故障时，能确保疫苗的安全性。

疫苗制品标签和说明书标识内容应经过FDA的事先审查，应标识有该产品名称、生产商的名称地址和许可证号、保存温度、有效期、警示等信息，警示信息要对疫苗的严重不良反应、可能安全风险等予以充分描述，从而让疫苗接种服务提供者理解疫苗的适当用途、潜在利益和风险。当疫苗安全性和有效性信息发生变更时，FDA会对相关变更信息加以审查，并建议疫苗生产商及时修改。

美国有较发达的疫苗不良事件报告系统，由美国疾病控制和预防中心与联邦食品药品管理局共同管理。疫苗生产商有向该不良事件报告系统报告严重不良事件的义务，这些严重不良事件包括死亡、危及生命的疾病、住院治疗或永久性残疾等。

FDA的生物制品审评和研究中心，组成了一支由下设疫苗研究和审评办公室负责，并由下设生物统计和流行病学办公室，沟通、培训和生产商援助办公室，执法和生物制品质量办公室，主任办公室等部门代表组成的疫苗安全团队，对疫苗安全问题做出快速反应。当FDA认为已上市疫苗对公众健康有即刻的或实质性的危险时，可责令疫苗生产商将其疫苗召回或下架。

对中国疫苗监管的启示

美国较为完整的疫苗监管法律制度，对中国疫苗监管法律制度的系统建构，具有多方面的启示意义。对中国疫苗监管战略的优化和改进，有如下几点建议：

首先，应强化中国疫苗监管能力建设，细化监管依据。疫苗监管是以科学为基础的风险监管，因此需要强化疫苗监管能力，建立以科学为导向的疫苗监管体系，强化卫生行政、药品监督、流通管理、价格管理等部门之间的协作，强化作为技术支撑的相关实验室建设。

根据药品管理法的规定，疫苗是一类特殊的药品，但相对于一般治疗用药品而言，疫苗更多适用于健康人群。为此，在未来药品监管法律法规、规章及规范性文件的制定和修订中，应对疫苗类制品适用的特殊要点加以规定，并对疫苗审评、生产、流通、标签和说明书、不良事件报告等事项出台专门性的规范性文件或技术指南。

第二，强化对疫苗的全过程监管，确保疫苗安全。作为高风险生物制品，疫苗生产、储存和运输等环节稍有不慎，即会带来非常严重的风险。例如大连金港安迪生物制品股份有限公司2008年在销售出的83批中，有11批冻干粉针剂人用狂犬病疫苗被检出违法添加核算物质，共计36.02万人份。因此应注重通过政府监管、企业自律、信息公开、社会参与等多方面的共同努力，来尽量减少疫苗风险，必须强化对疫苗的全过程控制和监管。

为此应严格对疫苗生产企业中药品质量管理部门和质量管理人员的资质要求，发挥其在疫苗安全性和有效性监控中的作用。由于疫苗生产工艺的特点，应严格履行生物制品批签发管理办法，将对每批疫苗类制品进行的强制性检验、审核，作为批准其出厂上市或进口的前提条件。疫苗的储存和运输应符合疫苗流通和预防接种管理条例、疫苗储存和运输管理规范的要求，省级疾病预防控制机构、疫苗生产企业、疫苗批发企业应具备符合疫苗储存、运输温度要求的设施设备，并做好相应的温度监测工作。

第三，疫苗规划、供给和监管，也是我国公共服务型政府建构中的重要环节，公众有了解相关制度、相关真相的权利。应提高疫苗规划、供给和监管工作的透明度，对国家免疫规划、免疫程序、疫苗使用指导原则、疫苗安全性和疫苗风险信息、疫苗预防接种异常反应等信息向全社会公开，从而减少受众者及社会公众所面临的具有不确定性的风险。同时，“阳光是最好的防腐剂，电光是最好的警察”，通过疫苗信息公开制度的健全与完善，也有助于让相关的免疫规划、疫苗监管和预防接种工作进一步趋于法治化、制度化，从而减少个别人在其间的恣意与权力滥用，更好地保障公众健康权益，增进公众福祉，促进社会发展。

第四，健全与完善疫苗政府采购程序。根据疫苗流通和预防接种管理条例的规定，负责采购第一类疫苗的部门应当依法与疫苗生产企业或者疫苗批发企业签订政府采购合同，疫苗预防控制机构也可以向疫苗生产企业、疫苗批发企业购买第二类疫苗。

目前各地疫苗政府采购，采用包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式。公开招标有助于规范疫苗采购行为，让所有参与投标的供应商能在同一起跑线上公平参与竞争，有助于公众有效监督政府采购过程。在未来应尽量将公开招标作为疫苗采购的主要采购方式，从而减少因疫苗采购失范而危及疫苗安全性、有效性的可能性。

第五，健全和完善预防接种异常反应报告和监测体系。目前，中国疾病预防控制中心免疫规划中心设有预防接种异常反应监测室，负责疫苗接种异常反应的监测工作，在预防接种副反应监测试点地区，已初步建立了预防接种副反应监测系统。

国家食品药品监督管理总局设有药品不良反应监测中心，并已建设了药品不良反应监测网络，负责全国的药品不良反应监测。未来，应整合相关信息资源和监管资源，建立由疾病控制部门和药品监督部门共同管理的预防接种异常反应报告和监测体系，为和公众进行风险沟通，应对疫苗安全性问题提供基础性数据支撑。

当前，预防接种异常反应报告的义务人，主要是疾病预防控制机构、接种单位及其执行职务的人员，但实际上疫苗生产企业可能会更了解疫苗接种的异常反应，疫苗经营企业或可采取适当措施防止问题疫苗的继续流通，因此在在未来应规定疫苗生产企业和疫苗经营企业也应当是报告义务人。

此外，尽管国家卫生行政部门颁布的预防接种工作规范和预防接种异常反应鉴定办法中规定，在省、市、县级疾病预防控制机构成立预防接种异常反应诊断专家组，负责开展预防接种异常反应的调查诊断。但疾病预防控制机构本身承担了大量的预防接种工作，由疾病预防控制机构来牵头成立专家组，无异于自己既做“运动员”，又做“裁判员”，违反了“任何人不能做自己法官”的原理。

卫生部门颁布的这些“养在深闺人未识”的规则，相对有利于卫生行政部门以及作为其下属的疾病预防控制机构，而不太有利于对接种者的权益保护。为此，建议由相对中立的机构牵头，由多方面、多部门、多学科专家，来共同进行预防接种异常反应的调查和诊断工作。

第六，健全与完善疫苗接种者的救济渠道。在1986年之前，美国疫苗损害的救济途径是民事侵权体系或受害人与疫苗生产商的协商。美国于1986年颁布了《国家儿童疫苗损害法》，根据该法的规定，受害人在损害发生三年内，可以向联邦索赔法院（Court of Federal Claims）提交相关书证和物证，来证明损害事实的发生，并请求补偿。

《中华人民共和国民法通则》第122条的规定，“因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的，产品制造者、销售者应当依法承担民事责任”。《产品质量法》第41条规定“因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产（以下简称他人财产）损害的，生产者应当承担赔偿责任”。由此或可推出，若疫苗存在“产品缺陷”并造成相关损害的，构成《产品质量法》上的侵权赔偿责任。同时，《产品质量法》第42条规定“由于销售者的过错使产品存在缺陷，造成人身、他人财产损害的，销售者应当承担赔偿责任。”因此从事疫苗接种活动的疾病预防控制机构与医疗机构，或可被视为《产品质量法》第42条意义上的“销售者”，当其存在过错时，应依法承担民事赔偿责任。我国《疫苗流通和预防接种管理条例》第41条规定了对预防接种异常反应情形的排除，该条例第46条规定对因预防接种异常反应引起的严重损害者给予一次性补偿，但这些并未排除受害人的民事请求权。因此，法院应依法受理疫苗损害赔偿案件并进行裁判。此外，还应建构更为高效、专业、中立的裁决机制，来裁决疫苗损害的补偿请求。介于疫苗损害赔偿案件的专业性，应为受害人及其家属提供必要的法律援助和专业援助，以克服其在权利救济中所处的弱势地位。

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